当奥古斯都君临天下之时，他所面对的最大困境与秦始皇非常类似，那就是尽管帝国的军事实力足以征服大片的土地，但政府的组织能力却无法有效地驾驭一个幅员辽阔、人口众多、文化复杂、经济各异、交通不便的庞大帝国。
罗马帝国和秦帝国在统一初期，其生产力、技术基础、经济水平、思想体系、政治架构，均不足以满足帝国直接统治领土上所有角落的高难度要求。秦始皇仓促和强行地推行郡县制，试图立刻在全国实现中央集权的垂直统治，实际上已远远超越了秦国自身的能力，走得越急，摔得越狠。从秦始皇到汉武帝，经过了近百年的反复尝试，才形成了中央集权的大模样，而中国封建帝国对农村的垂直管理，从来就没有真正的实现过，皇帝的中央集权必须依靠广大的乡绅阶层，才能将统治的能量辐射到庞大的农民阶层。
奥古斯都同样不可能实现帝国对民众的垂直管理，他选择的道路就是搞都市化，以帝国控制众多的城市联邦，以城市联邦控制所辖居民，将尽可能多的人口塞进城市的办法，来实现间接统治的目的。
因此，罗马帝国的城市化，绝非经济自然发展的结果，而是为统治一个庞大帝国无奈的政治选择。都市化的既定国策，同时也完美地符合了权贵阶层对土地兼并的贪婪需求。罗马的农业经济正是帝国国策和权贵贪婪的双重牺牲品。
埃及、西西里、阿非利加、西班牙等行省，由于天然良好的土壤和气候条件，使其粮食价格远低于意大利的谷物生产成本，罗马政府本应提高关税保护意大利农业以固国本，但却错误地放弃了本土的粮食生产。在权贵集团看来，土地是财富最终极和最可靠的体现，低廉的粮价使得意大利的农田价值大跌，中小农户难以为继，必然大量破产，这为权贵集团提供了大规模兼并土地的良机。
当农户失去土地之后，大量涌向城市，成为无业流民，而城市的手工业还相当原始和粗陋，分工远未达到精细化的程度，根本无法提供充足的就业机会。百万人口的罗马，并不代表着城市经济的繁荣，只能说明农业破产的现状。20万成年男性公民有资格领取政府免费的救济粮，意味着60万人口的家庭处于饥饿的边缘。城市中的无业流民越多，政府越需要压低粮价来“维稳”，进而加剧了意大利的农业破产，刺激了土地更大规模的兼并，导致更多破产农民涌向城市。